KINSHASA, PARIS, BRUXELLES.
Le Soft International n°1566|MARDI 29 NOVEMBRE 2022.

Il avoue tout de go. Longtemps «praticien immobilier», à la tête depuis 2010 de sa société SOGECO, cette «longue expérience avérée» dans le secteur lui a permis dès le départ de se jeter à l'eau au ministère des Affaires foncières et de « mesurer la faillite de l'administration foncière» au Congo. Pourtant, le 26 août 2019, jour de sa nomination et surtout à sa prise de fonctions, le 10 septembre 2019, le nouveau patron des terres congolaises Aimé Sakombi Molendo est loin de s'imaginer «l'ampleur du désastre» qui l’attendait. Transformé en «bien sans maître», le secteur foncier n'est nullement géré. Ayant mis en place un système travesti, des fonctionnaires véreux, cadres et agents, ont soumis le ministère à une coupe réglée. L’essentiel des ressources du secteur va dans leurs poches. Ils ne réservent à l'État propriétaire qu'une portion congrue… Déplorable état des lieux ! Sans attendre, il faut imaginer des stratégies innovantes, mettre en place un dispositif de contrôle efficient, endiguer le coulage des recettes, restaurer l'autorité de l'État, réhabiliter la justice foncière. Suspension des transactions sur les biens dits « sans maître », mesures disciplinaires inédites à l'encontre des responsables vénaux, restitution d'une centaine de domaines à leurs vrais propriétaires victimes de spoliation abusive, missions de contrôle rigoureuses et régulières dans toutes les circonscriptions, descentes du ministre sur terrain, etc., permettent au ministre de matérialiser le changement des mentalités et l'explosion des recettes au dernier trimestre 2019. Un record historique : 147% de dépassement des assignations.

Sur le fronton du ministère, Aimé Sakombi Molendo inscrit les phrases clés du Président de la République prononcées le 13 décembre 2019, lors de son premier discours sur l’état de la Nation, prononcées devant le Congrès. «Dans le cadre de l'élargissement de l'assiette fiscale, j'entends impulser la réforme du secteur foncier par la numérisation et la modernisation du cadastre congolais, source des conflits devant les Cours et Tribunaux et de sous-évaluation des recettes de l'État.

Il s'agira de dématérialiser les procédures de travail par l'informatisation complète de cette administration ; de numériser la cartographie du territoire pour améliorer la gestion de cette ressource; de numériser pour sécuriser les titres de propriété». 

C'est ce que le ministre appelle le renouveau du secteur des Affaires foncières, sa vision de la redynamisation du secteur foncier congolais.

COMMENCER PAR LE COMMENCEMENT.
Mais comment y aller sans commencer par le commencement, sans poser les fondements d'autant qu'au Congo, plus de 80% de dossiers portés devant les cours et tribunaux tirent leur origine des conflits fonciers? Au départ, il faut dessiner cette vision politique. Celle-ci voit le jour avec deux textes, le Document de Politique Foncière Nationale, DPFN, et un Avant-projet de la Nouvelle Loi foncière.

Depuis 2012, les experts avaient fait consensus que la Loi foncière en vigueur n'était plus en phase avec les réalités. En vue de répondre aux nouveaux défis, elle devrait être repensée. Toutes les structures concernées par la gestion de la terre furent mobilisées et, avec les experts de la Commission Nationale de la Réforme Foncière, CONAREF en sigle, ils se mirent à identifier les problèmes les plus récurrents du secteur avant de concevoir ce DPFN, un projet de Nouvelle Loi foncière et un Plan National foncier.

Mais, faute de volonté politique, le processus fit pschitt. Il fallut attendre le leadership actuel incarné par Félix-Antoine Tshisekedi Tshilombo et l'implication du gouvernement du premier ministre Jean-Michel Sama Lukonde pour relancer la machine. Pour plus d'efficacité, la CONAREF scinde le processus de la Réforme foncière en deux axes parallèles, la Politique et la Loi. Il fallut d’abord doter le pays d’une boussole de gouvernance foncière, avant d’en codifier l’usage dans une Nouvelle Loi foncière.

Ces efforts aujourd'hui, ont été récompensés : le Conseil des ministres a adopté le DPFN.
Dans son discours sur l'état de la Nation, le 13 décembre 2019, le président de la République avait fixé le cap. Il avait appelé à une réforme foncière devant doter le pays, à l'horizon 2020, «d'un document de politique foncière nationale et d'une nouvelle Loi foncière adaptée aux défis de la gestion de nos espaces urbains, agricoles et miniers, tout en constituant l'un des fondements de notre politique de renforcement du climat des affaires ».

Le DPFN adopté, la CONAREF dont le ministre Aimé Sakombi Molendo préside le Comité de pilotage, a, dans le respect du principe d’une très large inclusivité, produit un avant-projet de la Nouvelle Loi foncière qui a passé avec succès les différentes étapes de validation jusqu’à son adoption par le Gouvernement en Conseil des ministres.

Reste pour le secteur la signature, par le Premier ministre, du décret de promulgation du DPFN. Quant au projet de Nouvelle Loi foncière, il a été présenté le 23 novembre 2022 à l'Assemblée nationale et, après débat et les réponses du ministre deux jours plus tard, le 25 novembre, les députés l'ont déclaré recevable.

Il s'agit du projet de loi modifiant et complétant la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés, telle que modifiée et complétée par la loi n° 80-008 du 18 juillet 1980. Un projet de loi reçu avec enthousiasme et passion à l'Assemblée nationale et le ministre a eu droit, lors du débat, à des marques de reconnaissance et des félicitations de nombre de députés.
T. MATOTU.

L'oral du ministre Molendo.
La loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés, modifiée et complétée par la loi n° 80-008 du 18 juillet 1980, est, au Congo, l’un des piliers de l’architecture du droit civil. Près de 50 ans après sa promulgation, cette loi n’a néanmoins pas totalement atteint les objectifs lui assignés par le législateur, ni satisfait les attentes des pouvoirs publics et des populations congolaises.

Ci-après, l'essentiel de l'oral du ministre fait le 23 novembre à la plénière de l'Assemblée nationale.

En somme, le système foncier instauré par son application a révélé :
- des contre-performances, résultat des dysfonctionnements, et son déphasage avec l’évolution induite par le cadre politico-institutionnel porté par la Constitution du 18 février 2006 et par d’autres textes législatifs récents ;
- une très faible protection des terres occupées par les communautés locales et des droits fonciers et immobiliers y relatifs favorisant l’accaparement ou la thésaurisation à grande échelle des terres par une minorité, au détriment d’une grande partie des membres des communautés locales qui se trouvent ainsi privés d’un espace vital indispensable à leur subsistance ;
- des défis chroniques face à la croissance galopante de la démographie au Congo, et à la pauvreté persistante. Alors qu’une grande partie des compatriotes des milieux ruraux vivent de l’agriculture et de l’élevage, ils sont maintenus dans la misère en dépit d’énormes potentialités foncières dont dispose le pays ;
- une très faible utilisation des technologies nouvelles de levée des données topographiques qui, entre autres avantages, offre un système de cadastrage efficient qui écarte ou réduit sensiblement les risques d’empiètement et de chevauchement des fonds.
- des vides juridiques engendrés par l’inefficience de plusieurs dispositions. Cette situation a installé un climat d’insécurité juridique en matière de transactions foncières et immobilières, aussi bien dans les circonscriptions urbaines que dans les zones rurales, qui est à la base de l’engorgement des rôles des Cours et Tribunaux de la République par des conflits à caractère foncier et immobilier ;
- la prédominance des pratiques et procédures de fait en marge de la loi en ce qui concerne l’attribution et les cessions des droits de jouissance sur le sol ;
- la recrudescence des troubles entre communautés rurales voisines qui parfois endeuillent la Nation, suite à des conflits fonciers multiples ; ce qui freine aussi bien le développement collectif qu’individuel, et menace la sécurité et la stabilité collectives ;
- une gouvernance fortement centralisée, éloignée des réalités locales, parfois assurée par des fonctionnaires véreux qui versent dans le tripatouillage des dossiers ;
- la non prise en compte, dans l’exploitation du foncier congolais, de l’interaction indispensable avec la protection de l’environnement et des objectifs du développement durable ; et celle d’autres secteurs connexes comme la foresterie, l’agro-pastoral, les mines et carrières, l’urbanisme et l’aménagement du territoire.
- les discriminations ou les restrictions persistantes, consacrées dans certaines traditions locales, quant au droit d’accès et de jouissance des terres à l’égard des populations vulnérables, en l’occurrence les peuples autochtones pygmées (PAP), les femmes et les jeunes.

À l’évidence, cette loi de 1973, qui avait été adoptée pour permettre à l’État, propriétaire du sol et du sous-sol, de consolider définitivement l’indépendance économique et le développement de la République Démocratique du Congo par l’attraction de multiples investissements, a malheureusement engendré plus d’effets pervers.

Pour corriger ces dysfonctionnements, le Gouvernement a lancé des consultations voulues les plus inclusives possible ; afin de rencontrer les attentes du plus grand nombre et remédier aux insuffisances et inadaptations constatées.

Le Gouvernement a amorcé depuis 2012, avec l’appui des partenaires au développement, le processus de la réforme foncière nationale. Celle-ci a été identifiée comme une priorité nationale dans la Stratégie-Cadre Nationale REDD+, adoptée par le Gouvernement en Conseil des ministres.

Le 13 décembre 2019, le chef de l’État avait pris l’engagement de faire aboutir ce processus de la Réforme foncière.
Ses principaux livrables, tels qu’ils ont été identifiés dans son Document de Programmation élaboré en 2013 et revu en 2018, sont constitués notamment de :

(i) un document de politique foncière nationale ;
(ii) une loi foncière nationale, adaptée aux orientations de la politique foncière nationale et
(iii) un plan foncier national, comme instrument de mise en œuvre des priorités de cette politique.

CONSULTATIONS NATIONALES LARGEMENT INCLUSIVES.
Le DPFN, considéré comme l’étape initiale de cette réforme, a été adopté en conseil des ministres le 15 avril 2022, après des consultations nationales largement inclusives et sa validation par un grand atelier national de validation, et son endossement par le Comité de pilotage de la Réforme.

Un avant-projet de loi modifiant la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés, telle que modifiée et complétée par la loi n°80-008 du 18 juillet 1980 a été ensuite élaborée et validée selon la même méthodologie de travail, par toutes les parties prenantes avant d’être aussi adoptée en Conseil des ministres le 16 septembre dernier.

Ce projet de Loi est la résultante d’un très long processus qui a mis à contribution de nombreux experts, professeurs d’universités, autorités coutumières, membres de la société civile, autorités nationales et provinciales, universités et instituts supérieurs, et même quelques partenaires internationaux.

Les adaptations majeures de cette Nouvelle Loi s’articulent autour de l’harmonisation de la loi avec la Constitution du 18 février 2006, telle que modifiée ainsi qu’avec plusieurs lois postérieurement promulguées, notamment la loi n° 87-010 du 1er août 1987 portant Code de la famille, telle que modifiée et complétée ; la loi n° 007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier, telle que modifiée et complétée ; la loi n° 011-2002 du 29 août 2002 portant Code forestier ; la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces; la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'État et les Provinces; la loi n°11/009 du 09 juillet 2011 portant principes fondamentaux relatifs à la protection de l’environnement ; la loi n°11/022 du 24 décembre 2011 portant principes fondamentaux relatifs à l’agriculture; la loi n°14/003 du 11 février 2014 relative à la conservation de la nature; la loi n°15/015 du 25 août 2015 fixant le statut des chefs coutumiers; la loi n°15/026 du 31 décembre 2015 relative à l’eau ; la loi n°16/013 du 15 juillet 2016 portant statut des agents de carrière des services publics de l’État ; la loi organique n° 16-001 du 3 mai 2016 fixant l’organisation et le fonctionnement des services publics du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées.

Il en est de même des instruments internationaux pertinents liant le pays, parmi lesquels la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones signée le 13 septembre 2007, la Résolution Cadre de l’Union africaine sur les Lignes directrices des politiques foncières en Afrique de 2010 et des Directives volontaires de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (EFAO) pour une Gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale de 2012.

Le projet de loi est pris principalement sur le fondement de l’article 9 alinéa 2 de la Constitution qui dispose que les modalités de gestion et de concession du sol sont déterminées par la loi. Le texte modifie et complète la loi de 1973 en ce que les options fondamentales de celle-ci, qui traduisent l’expression de notre souveraineté dans le contexte politique actuelle de notre pays, sont conservées à tous points dans l’intérêt des générations présentes et à venir.

Il s’agit des principes affirmant que :
i. le sol est la propriété exclusive, inaliénable et imprescriptible de l’État ou en termes clairs la consécration de la domanialisation de toutes les terres ;
ii. la distinction des terres du domaine public et celles du domaine privé ;
iii. l’attribution pérenne des droits de jouissance uniquement sur les terres du domaine privé ;
iv. la catégorisation des droits fonciers et immobiliers reconnus en droit congolais, avec consécration au titre d’innovation des droits fonciers coutumiers ;
(v) l’attribution de la concession perpétuelle en faveur de seules personnes physiques de nationalité congolaise ;
(vi) l’attribution des concessions ordinaires à toutes les autres personnes physiques ou morales congolaises ou étrangères ;
vii. la reconnaissance des droits fonciers et immobiliers individuels ou collectifs régis par la coutume ;
viii. la subordination de l’attribution et du maintien de tout droit foncier à la conformité à l’obligation de mise en valeur;
ix. l’établissement de la preuve des droits fonciers et immobiliers par le certificat d’enregistrement, sauf sur les terres des communautés locales;
x. la possibilité de renouvellement d’une concession ordinaire autant de fois que possible conformément à la loi et au contrat conclu avec l’État.

Au titre des principales innovations introduites par le présent projet de loi, qui reflètent la vision, les objectifs et les axes stratégiques du Document de Politique foncière nationale, il y a lieu de noter :

1. la réécriture de certains articles pour besoin de précision et de cohérence, dictée par l’impératif de la fiabilité du texte et de garantie de la sécurité juridique des transactions ;
2. la fixation de la procédure d’élaboration et de mise en œuvre de la Politique foncière nationale, du plan foncier national et des stratégies foncières provinciales et locales ;
3. la garantie de l’accès équitable à la terre pour tous, en protection des populations vulnérables, à savoir les femmes, les jeunes, les personnes avec handicap, les populations déplacées internes, etc. ;
4. l’élargissement des droits réels reconnus en droit congolais, qui comprennent désormais notamment les droits fonciers coutumiers, dont le régime de gestion est désormais clairement organisé avec des affectations adéquates des compétences ;
5. la détermination des règles détaillées en matière de l’usufruit, de l’usage et de l’habitation qui fait gravement défaut dans la loi dont révision ;
6. l’instauration d’un dispositif détaillé des servitudes foncières ;
7. l’interdiction de la prescription soit acquisitive ou extinctive en matière d’attribution des droits fonciers et immobiliers, au titre des mesures correctrices du grand désordre et de la grande insécurité installée par le régime décrié ; ainsi que la clarification du régime des biens sans maître, qui désormais sera applicable uniquement aux biens meubles ;
8. la fixation et/ou la réduction de la limite de la superficie des terres concessibles en concession perpétuelle et en concession ordinaire dans l’objectif d’une justice foncière et de la réserve des terres pour les générations présentes et à venir ;
9. le renforcement de l’interdiction des coutumes et usages qui restreignent l’accès des femmes, des jeunes et des mineurs à la terre ;
10. la clarification de différentes destinations des terres tout en précisant celles auxquelles s’applique la loi du 20 juillet 1973 ;
11. la suppression des redevances en nature pour une concession foncière ;
12. l’exigence de conformité aux normes d’aménagement du territoire, urbanistiques et à celles relatives aux sauvegardes sociales et environnementales dans le processus d’affectation des terres ;
13. l’exigence de la régularité de l’établissement du certificat d’enregistrement pour faire pleine foi de la concession, des charges réelles et, éventuellement, des droits de propriété qui y sont constatés ;
14. la délimitation des espaces urbains et péri-urbains ;
15. la mise à jour régulière de l’inventaire de tous les biens fonciers et immobiliers, y compris ceux des personnes publiques ;
16. la reconnaissance et la consolidation des droits fonciers des groupes des personnes vulnérables ;
17. la réorganisation des compétences entre les autorités nationales, provinciales et locales sur la gestion des terres et des services intervenant en matière foncière en tenant compte de l’ordre constitutionnel actuel et des exigences d’efficacité;
18. la consécration du principe de la participation informée des citoyens dans la gouvernance foncière ;
19. le renforcement du régime de protection des terres occupées par les communautés locales et peuples autochtones pygmées ainsi que des droits fonciers coutumiers s’y rapportant à travers :

i. la délimitation des terres des communautés locales ;
ii. la prise en compte, dans leur étendue et diversité, des droits fondés sur des traditions ancestrales et des pratiques locales bien établies ;
iii. le renforcement du dispositif juridique et institutionnel applicable aux terres des communautés locales comportant notamment la création d’un service foncier communautaire au niveau de chaque chefferie et secteur ;
iv. l’instauration d’un régime de protection spéciale des terres des peuples autochtones pygmées (PAP) ;
v. le renforcement du droit d’accès à la terre par les femmes, les jeunes et les autres personnes vulnérables ;
vi. la sécurisation des droits fonciers coutumiers collectifs et individuels ;
vii. la reconnaissance aux chefs coutumiers du pouvoir de gestion des terres occupées par les communautés locales dans le respect de la loi, de l’édit et du règlement ;

20. la mise en place du Système d’Informations Foncières facilitant le cadastrage des terres ;
21. l’institution d’un système d’informations foncières intégré où sont documentés les enregistrements de tous les droits fonciers légitimes ;
22. le renforcement de la sécurité juridique des transactions foncières, aussi bien sur les terres urbaines que sur les terres rurales ;
23. l’attribution et le renouvellement des concessions foncières en tenant compte des besoins présents et futurs des communautés locales et en associant efficacement ces communautés, notamment dans le cadre du dispositif de l’enquête publique ;
24. la protection des droits fonciers des déplacés, des réfugiés congolais et des retournés ;
25. la détermination des conditions et de la procédure de désignation d’un conservateur des titres immobiliers et d’un chef de Division du cadastre pour mettre fin aux aléas malheureux constatés dans le secteur ;
26. la reconnaissance de la responsabilité pénale et civile du conservateur des titres immobiliers, du chef de Division du cadastre et des agents sous leur autorité pour toutes les fautes commises dans l’exercice de leurs fonctions ainsi que des agents du service foncier communautaire ;
27. le renforcement du dispositif répressif applicable aux infractions en matière foncière et immobilière en augmentant le volume des peines des servitudes pénales et des amendes et en consacrant des incriminations nouvelles ;
28. l’actualisation des dénominations des entités, autorités et personnes ;
29. la mise en place d’une commission chargée d’assurer la revue légale des concessions foncières pour prévenir désormais contre la thésaurisation des terres, accélérer le processus de leur régularisation ou annulation et planifier les nouvelles acquisitions ;
30. le recours aux nouvelles technologies de l’information et de la communication.
Il ressort des innovations qui précèdent que le texte qui est soumis à l’Auguste Assemblée prend en compte les cinq axes stratégiques du Document de Politique Foncière Nationale suivants :

a. l’amélioration du système de tenure des terres, en termes de reconnaissance, de certification et de transfert des droits fonciers et immobiliers, urbains et ruraux ;
b. le renforcement des capacités de l’administration foncière, décentralisation technique et coordination intersectorielle, qui passe notamment par la réforme de l’administration foncière de manière, à mieux articuler la gouvernance des terres et la décentralisation politique, juridique, administrative, territoriale et technique et assurer au mieux la coordination intersectorielle et la collaboration institutionnelle et technique dans les interventions ayant une incidence sur le foncier ;
c. l’instauration des sauvegardes sociales et de la gouvernance foncière ;
d. l’attractivité et la productivité des terres dans le sens de mobiliser le foncier au service de la croissance économique et de la réduction de la pauvreté et l’instauration des sauvegardes environnementales et durabilité.

Il s’agit désormais d’une nouvelle vision d’une République Démocratique du Congo pacifiée, socialement stable, économiquement dynamique et écologiquement viable grâce, d’une part, à une gouvernance foncière considérablement améliorée tant dans sa conception que dans sa mise en œuvre ; et d’autre part, à une administration foncière performante et professionnelle, opérant de manière fiable à tous les échelons territoriaux suivant les principes fondamentaux qui régissent les services publics de l’État, des provinces et des entités territoriales décentralisées.

Cette vision est traduite par le paradigme ou le credo suivant : « la terre pour nous unir, nous nourrir et nous développer et non pour nous diviser ».

Si la Plénière entérine le projet de loi et la promulgation du texte qui s’en suivra, le chantier devra être parachevé à travers notamment l’élaboration des mesures d’application, y compris d’un texte particulier appelé à fixer désormais le régime des terres du domaine public de l’État, ainsi que d’autres documents de gouvernance, en ce compris le plan foncier national; mais aussi par le renforcement des capacités de l’administration des affaires foncières à tous les niveaux.

Le projet de loi modifiant et complétant la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés, comporte quatre articles :
- le premier rassemble les dispositions de la loi précitée qui sont modifiées et complétées ;
- le deuxième libelle les nouvelles dispositions insérées dans le texte ;
- le troisième reproduit les dispositions qui sont abrogées et enfin
- le quatrième est relatif au fixant-vigueur.